不過，從全球來看，2G（GSM）的生命周期是相當長的，即使隨后陸續出現了3G/4G/5G，但迄今為止2G仍未被完全替代。這點從Credit Suisse繪制的2G/3G/4G/5G手機出貨量歷年對比及預測圖（見圖2）可看出。
運營商積累了豐富的2G/3G退網經驗
從2008年開始，全球部分電信運營商相續啟動2G/3G退網，至今已積累了豐富的經驗，具體如下。
一是確保替代網絡具備同等服務水平。這是關閉舊網絡的前提，為此在退網過渡期，要保留一張2G薄網以承載漫游業務，否則將影響用戶對電信服務的信任。如在德國，雖然3G網絡早已關停，但為保持語音業務的連續性，仍保留了2G網絡。
二是關閉舊網絡之前要留足過渡期。按國外電信運營商的慣例，過渡期通常為3年左右，電信運營商要提前通過各種渠道告知用戶有關退網時間和路徑的安排計劃，并為用戶提供各種補償或激勵措施，包括提供各種打折話費和手機終端、協助回收舊手機等。如在美國，AT&T曾向邊遠地區的用戶提供免費郵寄智能手機等服務。
三是妥善處理與行業單位的協商溝通。電信運營商要提前制定詳備的2G/3G退網方案，尤其要加強與行業單位的協商。如AT&T在關閉3G網絡之前，為企業客戶提供了超過1億美元的激勵政策，鼓勵其更換過時的3G設備，為具有獨特過渡需求的企業客戶量身定制解決方案。
四是在行業監管機構協助下加快推進。電信運營商要與行業監管機構一起向公眾宣傳退網相關措施，協商制訂2G/3G終端逐步退市計劃，以切斷2G/3G新設備入網源頭等。如越南制定如下政策：從2022年開始，制造或進口的移動通信終端設備必須支持4G技術；從2024年9月開始，不再延長2G/3G技術的許可證。
電信運營商2G/3G退網仍受到多方阻力
盡管電信運營商制定了2G/3G退網政策，但要徹底關停2G/3G網絡，還是會受到來自普通用戶、行業企業和公共組織的阻力。以美國AT&T要關停3G網絡為例，早在2020年AT&T向公眾告知3G退網計劃時,曾收到過大量的用戶投訴。此后警報行業通信委員會又向聯邦通信委員會提出，因時間緊張，來不及完成所有設備系統的升級改造，部分執法機構、家庭和汽車的跟蹤監測設備還在使用3G，關閉3G將帶來“重大的公共安全風險”。警報行業通信委員會同時認為AT&T為其制定的轉網方案，尚不能證明在關鍵系統發生重大中斷事故時能確保立即恢復服務。因同樣原因，T-Mobile公司關停2G的時間也仍未確定，即便其2G/3G流量占比已不到1%。
2G/3G退網是新舊動能轉換的必然選項
一是2G/3G騰退出的頻率資源將推動4G/5G加快完善與發展。2G/3G早已成為老舊技術，網絡速率、容量、頻率效率等均存在不足，但其占用的低頻資源具有信號覆蓋廣和穿透能力強等天然優勢，若釋放出來用于4G/5G等新技術，必將大幅降低建設和運營成本，提升資源使用效率。
二是我國主推的蜂窩物聯網和寬帶語音技術可以很好地替代2G/3G。2G/3G主要承載語音通話和中低速數據業務，當前我國主推的NB-IoT（窄帶物聯網）、4G（含Cat1、VoLTE）和5G技術，正好可以完整填補2G/3G退網之后的技術空白。
三是關停2G/3G網絡是落實綠色低碳和網絡安全戰略的必然選擇。關停2G/3G可降能降耗，節省運營維護開支和許可費用，便于電信運營商輕裝上陣集中精力發展4G/5G。因2G/3G基站認證機制不完備，關停2G/3G網絡可消除一些黑客竊聽和偽基站詐騙等犯罪行為，排除部分危害用戶信息安全和公共治安的隱患。
國內2G/3G退網政策日漸明朗
2021年11月，工信部印發的《“十四五”信息通信行業發展規劃》明確提出“加快2G、3G網絡退網，統籌4G與5G網絡協同發展”，將2G/3G退網列入“十四五”期間網絡基礎設施的重點工作。在此之前，2020年5月工信部發布了《關于深入推進移動物聯網全面發展的通知》，首次明確提出“推動2G/3G物聯網業務遷移轉網”。電信運營商也發布多項2G/3G退網文件，如中國移動要求在2020年底前停止新增2G物聯網用戶；中國電信力推將2G語音業務逐步遷移到VoLTE，并要求5G終端不再支持2G；中國聯通發布2G/3G退網計劃，鼓勵2G用戶升級到4G/5G。
2G/3G退網面臨的難點
設備退網并不是簡單的技術問題或者經濟問題，當前我國2G/3G退網面臨如下難點。
一是2G/3G規模龐大，退網過程不宜“一刀切”。截至2021年底，2G/3G基站規模仍達263.5萬座，占基站總數的比例超過26%。2G/3G網絡仍承載著上億的手機用戶和物聯網用戶，其中中國移動2G規模最大，承載著將近九成以上的用戶。在部分地區，電信運營商已啟動部分2G/3G基站關停工作，但因退網方案欠妥當，引發了部分負面輿情。
二是2G/3G物聯網新終端仍在出貨。據統計，2021年2G/3G非手機終端出貨量達1501萬部，同比雖下降69.7%,但仍呈現“產銷兩旺”的局面。終端設備一旦入網便承擔起行業用戶的重要生產經營任務，且物聯網終端迭代周期長，以智慧抄表為例，可達到7~15年，這給今后2G/3G徹底退網帶來隱患。
三是2G/3G存量業務遷移任務重。對于2G/3G物聯網業務，中國移動研究院的研究如圖3所示，當前主要承載的物聯網業務包括車聯網、共享行業、智能金融、智能表計、消費電子等，涉及大量歷史資產問題，包括現有通信模組，甚至生產類設備升級的費用由誰出等。對于2G/3G手機業務，2G用戶終端大多是老人功能機，部分是兒童電話手表。據調查，目前價格低廉的2G功能機仍有市場，其與4G功能機仍有幾十元的價差，因此受到部分老人的歡迎。據統計，2021年2G/3G手機終端出貨量達到417萬部，雖同比下降52.3%，但仍有12款2G/3G手機新產品面市。
圖3 2G移動物聯網流量占比情況（來源：中國移動研究院）
四是替代技術仍面臨網絡和產業方面的問題。2G/3G網絡承載中低速物聯網業務，4G/5G網絡技術雖具備可替代性，但要實現盡快轉網，仍面臨如下問題。一是NB-IoT網絡覆蓋有限。目前，電信運營商的NB-IoT網絡部署力度有限，部分地區NB-IoT網絡覆蓋水平還不能完全滿足承載2G/3G連接遷移的要求，在局部覆蓋深度方面還需加強。二是4G Cat1/5G終端模組成本不夠低。4G Cat1技術可通過4G網絡快速部署，但因其首批模組于2019年底上市，要實現與2G模組趨同的價格和質量，至少需要3年以上的時間。
有序推進我國2G/3G退網的幾點建議
淘汰2G/3G“舊動能”，對我國信息通信行業可持續發展具有積極意義。但我國2G/3G退網任務重，情況復雜，在借鑒國外已有2G/3G退網經驗的同時，還要結合實際情況穩步推動2G/3G退網工作開展，落實信息通信行業十四五規劃要求。
建議一盡早部署2G/3G退網規劃
為妥善處理2G/3G存量用戶退網事宜，電信運營商要提前部署2G/3G退網方向和路徑，考慮分階段、分區域、分頻段開展2G/3G退網工作，并提前通過多方渠道向用戶和行業單位告知2G/3G退網政策，做好包括心理思想等在內的2G/3G退網準備，提前與行業單位協商好2G/3G業務的退網轉網方案。
建議二確保2G/3G退網不減服務
電信運營商要持續優化替代網絡，在2G/3G網絡關停區域，確保替代網絡在信號覆蓋、服務質量等方面達到甚至超過原有2G/3G水平。過渡期間，考慮保留一張2G薄網作為應急備用；并在機場出入境處為國外旅游客戶提供4G/5G手機租賃服務，以承接國際漫游業務。
建議三加快引導2G/3G存量業務轉網
電信運營商要提前開展市場精準營銷服務，推出一些有吸引力的轉網激勵或定向溝通計劃，包括提供4G/5G優惠套餐、開展智能手機打折銷售活動，為老年人提供智能手機使用技能培訓、開發適老的智能終端，溝通洽談物聯網轉網方案等。
建議四大力推廣NB-IoT/4G Cat1/5G應用
推動4G Cat1/5G模組產業加快成熟，按需建設NB-IoT網絡，盡快形成以NB-IoT/4G Cat1/5G為“三駕馬車”的移動物聯網生態發展格局，提升先進移動技術的使用比例，激發2G/3G存量業務加快向NB-IoT/4G Cat1/5G遷移的內生動力，加快促進4G/5G應用繁榮。
建議五提前謀劃2G/3G頻率重耕事宜
電信行業監管機構要提前開展電磁兼容性研究，處理好各業務系統之間干擾保護和協調問題，適時啟動800MHz/900MHz/1800MHz/1900MHz/2100MHz等頻率規劃調整工作。
近期，英國移動運營商3 UK（Three UK）確定在2024年底之前關閉其3G移動服務。之前，英國另外兩家運營商沃達豐（Vodafone）和英國電信也曾發布將于2023年關停3G網絡的類似公告。而美國三大電信運營商計劃在2022年徹底關停3G網絡。
在無線通信行業，關閉落后網絡通常是因為電信運營商希望將有限的頻譜資源用于更高效的網絡技術。例如，AT&T曾在2017年關停2G網絡，當時目的是為了改善3G網絡覆蓋，推動4G盡快普及。
5G網絡建設加速推動2G/3G退網進程隨著4G/5G規模商用開展，全球2G/3G退網進程正在加快。GSMA統計近年全球2G/3G退網情況如圖1所示，預計到2025年全球將累計有61張2G網絡和46張3G網絡關閉。目前，美國、德國、澳大利亞、新西蘭、新加坡、日本、韓國、越南以及中國澳門等國家和地區均開展了2G/3G退網工作。
圖1 全球2G/3G退網情況統計及預測（來源:GSMA）
圖2 2G/3G/4G/5G手機出貨量歷年對比及預測（來源：Credit Suisse）
不過，從全球來看，2G（GSM）的生命周期是相當長的，即使隨后陸續出現了3G/4G/5G，但迄今為止2G仍未被完全替代。這點從Credit Suisse繪制的2G/3G/4G/5G手機出貨量歷年對比及預測圖（見圖2）可看出。
運營商積累了豐富的2G/3G退網經驗從2008年開始，全球部分電信運營商相續啟動2G/3G退網，至今已積累了豐富的經驗，具體如下。
一是確保替代網絡具備同等服務水平。這是關閉舊網絡的前提，為此在退網過渡期，要保留一張2G薄網以承載漫游業務，否則將影響用戶對電信服務的信任。如在德國，雖然3G網絡早已關停，但為保持語音業務的連續性，仍保留了2G網絡。
二是關閉舊網絡之前要留足過渡期。按國外電信運營商的慣例，過渡期通常為3年左右，電信運營商要提前通過各種渠道告知用戶有關退網時間和路徑的安排計劃，并為用戶提供各種補償或激勵措施，包括提供各種打折話費和手機終端、協助回收舊手機等。如在美國，AT&T曾向邊遠地區的用戶提供免費郵寄智能手機等服務。
三是妥善處理與行業單位的協商溝通。電信運營商要提前制定詳備的2G/3G退網方案，尤其要加強與行業單位的協商。如AT&T在關閉3G網絡之前，為企業客戶提供了超過1億美元的激勵政策，鼓勵其更換過時的3G設備，為具有獨特過渡需求的企業客戶量身定制解決方案。
四是在行業監管機構協助下加快推進。電信運營商要與行業監管機構一起向公眾宣傳退網相關措施，協商制訂2G/3G終端逐步退市計劃，以切斷2G/3G新設備入網源頭等。如越南制定如下政策：從2022年開始，制造或進口的移動通信終端設備必須支持4G技術；從2024年9月開始，不再延長2G/3G技術的許可證。
電信運營商2G/3G退網仍受到多方阻力盡管電信運營商制定了2G/3G退網政策，但要徹底關停2G/3G網絡，還是會受到來自普通用戶、行業企業和公共組織的阻力。以美國AT&T要關停3G網絡為例，早在2020年AT&T向公眾告知3G退網計劃時,曾收到過大量的用戶投訴。此后警報行業通信委員會又向聯邦通信委員會提出，因時間緊張，來不及完成所有設備系統的升級改造，部分執法機構、家庭和汽車的跟蹤監測設備還在使用3G，關閉3G將帶來“重大的公共安全風險”。警報行業通信委員會同時認為AT&T為其制定的轉網方案，尚不能證明在關鍵系統發生重大中斷事故時能確保立即恢復服務。因同樣原因，T-Mobile公司關停2G的時間也仍未確定，即便其2G/3G流量占比已不到1%。
2G/3G退網是新舊動能轉換的必然選項一是2G/3G騰退出的頻率資源將推動4G/5G加快完善與發展。2G/3G早已成為老舊技術，網絡速率、容量、頻率效率等均存在不足，但其占用的低頻資源具有信號覆蓋廣和穿透能力強等天然優勢，若釋放出來用于4G/5G等新技術，必將大幅降低建設和運營成本，提升資源使用效率。
二是我國主推的蜂窩物聯網和寬帶語音技術可以很好地替代2G/3G。2G/3G主要承載語音通話和中低速數據業務，當前我國主推的NB-IoT（窄帶物聯網）、4G（含Cat1、VoLTE）和5G技術，正好可以完整填補2G/3G退網之后的技術空白。
三是關停2G/3G網絡是落實綠色低碳和網絡安全戰略的必然選擇。關停2G/3G可降能降耗，節省運營維護開支和許可費用，便于電信運營商輕裝上陣集中精力發展4G/5G。因2G/3G基站認證機制不完備，關停2G/3G網絡可消除一些黑客竊聽和偽基站詐騙等犯罪行為，排除部分危害用戶信息安全和公共治安的隱患。
國內2G/3G退網政策日漸明朗2021年11月，工信部印發的《“十四五”信息通信行業發展規劃》明確提出“加快2G、3G網絡退網，統籌4G與5G網絡協同發展”，將2G/3G退網列入“十四五”期間網絡基礎設施的重點工作。在此之前，2020年5月工信部發布了《關于深入推進移動物聯網全面發展的通知》，首次明確提出“推動2G/3G物聯網業務遷移轉網”。電信運營商也發布多項2G/3G退網文件，如中國移動要求在2020年底前停止新增2G物聯網用戶；中國電信力推將2G語音業務逐步遷移到VoLTE，并要求5G終端不再支持2G；中國聯通發布2G/3G退網計劃，鼓勵2G用戶升級到4G/5G。
2G/3G退網面臨的難點設備退網并不是簡單的技術問題或者經濟問題，當前我國2G/3G退網面臨如下難點。
一是2G/3G規模龐大，退網過程不宜“一刀切”。截至2021年底，2G/3G基站規模仍達263.5萬座，占基站總數的比例超過26%。2G/3G網絡仍承載著上億的手機用戶和物聯網用戶，其中中國移動2G規模最大，承載著將近九成以上的用戶。在部分地區，電信運營商已啟動部分2G/3G基站關停工作，但因退網方案欠妥當，引發了部分負面輿情。
二是2G/3G物聯網新終端仍在出貨。據統計，2021年2G/3G非手機終端出貨量達1501萬部，同比雖下降69.7%,但仍呈現“產銷兩旺”的局面。終端設備一旦入網便承擔起行業用戶的重要生產經營任務，且物聯網終端迭代周期長，以智慧抄表為例，可達到7~15年，這給今后2G/3G徹底退網帶來隱患。
三是2G/3G存量業務遷移任務重。對于2G/3G物聯網業務，中國移動研究院的研究如圖3所示，當前主要承載的物聯網業務包括車聯網、共享行業、智能金融、智能表計、消費電子等，涉及大量歷史資產問題，包括現有通信模組，甚至生產類設備升級的費用由誰出等。對于2G/3G手機業務，2G用戶終端大多是老人功能機，部分是兒童電話手表。據調查，目前價格低廉的2G功能機仍有市場，其與4G功能機仍有幾十元的價差，因此受到部分老人的歡迎。據統計，2021年2G/3G手機終端出貨量達到417萬部，雖同比下降52.3%，但仍有12款2G/3G手機新產品面市。
圖3 2G移動物聯網流量占比情況（來源：中國移動研究院）
四是替代技術仍面臨網絡和產業方面的問題。2G/3G網絡承載中低速物聯網業務，4G/5G網絡技術雖具備可替代性，但要實現盡快轉網，仍面臨如下問題。一是NB-IoT網絡覆蓋有限。目前，電信運營商的NB-IoT網絡部署力度有限，部分地區NB-IoT網絡覆蓋水平還不能完全滿足承載2G/3G連接遷移的要求，在局部覆蓋深度方面還需加強。二是4G Cat1/5G終端模組成本不夠低。4G Cat1技術可通過4G網絡快速部署，但因其首批模組于2019年底上市，要實現與2G模組趨同的價格和質量，至少需要3年以上的時間。
有序推進我國2G/3G退網的幾點建議淘汰2G/3G“舊動能”，對我國信息通信行業可持續發展具有積極意義。但我國2G/3G退網任務重，情況復雜，在借鑒國外已有2G/3G退網經驗的同時，還要結合實際情況穩步推動2G/3G退網工作開展，落實信息通信行業十四五規劃要求。
建議一盡早部署2G/3G退網規劃為妥善處理2G/3G存量用戶退網事宜，電信運營商要提前部署2G/3G退網方向和路徑，考慮分階段、分區域、分頻段開展2G/3G退網工作，并提前通過多方渠道向用戶和行業單位告知2G/3G退網政策，做好包括心理思想等在內的2G/3G退網準備，提前與行業單位協商好2G/3G業務的退網轉網方案。
建議二確保2G/3G退網不減服務電信運營商要持續優化替代網絡，在2G/3G網絡關停區域，確保替代網絡在信號覆蓋、服務質量等方面達到甚至超過原有2G/3G水平。過渡期間，考慮保留一張2G薄網作為應急備用；并在機場出入境處為國外旅游客戶提供4G/5G手機租賃服務，以承接國際漫游業務。
建議三加快引導2G/3G存量業務轉網電信運營商要提前開展市場精準營銷服務，推出一些有吸引力的轉網激勵或定向溝通計劃，包括提供4G/5G優惠套餐、開展智能手機打折銷售活動，為老年人提供智能手機使用技能培訓、開發適老的智能終端，溝通洽談物聯網轉網方案等。
建議四大力推廣NB-IoT/4G Cat1/5G應用推動4G Cat1/5G模組產業加快成熟，按需建設NB-IoT網絡，盡快形成以NB-IoT/4G Cat1/5G為“三駕馬車”的移動物聯網生態發展格局，提升先進移動技術的使用比例，激發2G/3G存量業務加快向NB-IoT/4G Cat1/5G遷移的內生動力，加快促進4G/5G應用繁榮。
建議五提前謀劃2G/3G頻率重耕事宜電信行業監管機構要提前開展電磁兼容性研究，處理好各業務系統之間干擾保護和協調問題，適時啟動800MHz/900MHz/1800MHz/1900MHz/2100MHz等頻率規劃調整工作。
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